Dettaglio Legge Regionale

Ripiano del disavanzo di esercizio per l'anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale. (30-4-2009)
Calabria
Legge n.11 del 30-4-2009
n.8 del 30-4-2009
Politiche socio sanitarie e culturali
4-2-2010 / Rinuncia parziale
RINUNCIA PARZIALE

Nella riunione del Consiglio dei Ministri del 12 giugno 2009, il Governo ha deliberato l'impugnativa della legge della Regione Calabria n. 11 del 30 aprile 2009, recante "Ripiano di esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale”.
E' stata sollevata questione di legittimità costituzionale in quanto:
- gli artt. 1 e 2, commi 1, 2, 3 e 6, stabiliscono e disciplinano unilateralmente gli interventi per il ripiano del disavanzo sanitario imputabile agli anni 2001, 2005, 2006, 2007 e 2008 e definiscono altresì unilateralmente i contenuti dell’accordo recante il programma di riequilibrio e riorganizzazione del servizio sanitario regionale. Così disponendo tali norme regionali contrastano con i principi fondamentali in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica contenuti nelle recenti leggi finanziarie e principalmente nell’art. 1, comma 180, della l. n. 311 del 2004, secondo il quale gli accordi sui piani di rientro per i disavanzi sono concordati tra la Regione e i Ministeri competenti a seguito di una valutazione da parte di questi ultimi del programma di riorganizzazione e delle modalità proposti dalla Regione per conseguire gli obiettivi e le conseguenti manovre;
- gli artt. 5 e 6 prevedono rispettivamente il passaggio di personale medico e sanitario con rapporto di lavoro di diritto privato all’azienda sanitaria Mater Domini, e la nomina da parte del Consiglio regionale dell’ “Autorità per il sistema sanitario”. Così disponendo l’art. 5 comporta pertanto maggiori oneri per la finanza pubblica, non quantificati e privi di copertura, in violazione dell’art. 81 Cost., e dei principi di ragionevolezza, imparzialità, buon andamento della pubblica amministrazione, nonché del principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost.; l’art. 6 non è in linea con i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica di cui all’articolo 29 del D.L. n. 223/2006, convertito in legge n. 248/2006 (e confermato dall’articolo 68 del D.L. 112/2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, legge n. 133/2008) ove si prevede la limitazione del numero delle strutture di supporto a quelle strettamente indispensabili al funzionamento degli organismi istituzionali con conseguente violazione dell’art.117, terzo comma, Cost.

Successivamente, in data 17 dicembre 2009, è stato stipulato l’ “Accordo tra il Ministro della Salute, il Ministro dell’economia e delle finanze e la Regione Calabria comprensivo del Piano di rientro di individuazione degli interventi per il perseguimento dell’equilibrio economico ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311”
Tale Accordo, dopo aver dichiarato, nelle premesse, che i Ministeri della salute, dell’economia e delle finanze e il Dipartimento per gli affari regionali hanno ritenuto “congruo”, a seguito degli accertamenti dell’istruttoria congiunta effettuata nella riunione del 17 dicembre, il Piano di rientro proposto dalla Regione (approvato con delibera di Giunta n. 845 del 16 dicembre 2009, ad integrazione e modifica delle delibere n. 585 del 10 settembre 2009 e n. 752 del 18 novembre 2009) che costituisce parte integrante dello stesso Accordo, stabilisce, nella parte pattizia, all’art.1, l’attuazione da parte della Regione delle misure in esso contenute, attribuendo ai Ministeri della salute e dell’economia e delle finanze stipulanti le funzioni di monitoraggio dell’attuazione del Piano e di affiancamento della Regione nella sua esecuzione.
A seguito dell’avvenuta stipula di detto Accordo e del fatto che il Governo e la regione abbiano convenuto le misure per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale contenute nel Piano, secondo quanto previsto dalle norme vigenti, sono venuti meno, come stabilito nell’art. 7, comma 4, dell’Accordo in parola, i motivi di impugnativa formulati dal Governo avverso gli artt. 1 e 2 della legge regionale n. 11 del 2009, con i quali la Regione aveva disciplinato unilateralmente i contenuti dell’accordo e le misure per il ripiano del disavanzo sanitario.
A conferma di quanto sopra, del resto, l’art. 7, comma 5, dell’Accordo prevede che" gli interventi individuati dal Piano allegato al presente Accordo sono vincolanti, ai sensi dell’art.1, comma 796, lett. b) della l. n. 296 del 2006, per la regione Calabria e le determinazioni in esso previste comportano effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla medesima regione Calabria in materia di programmazione sanitaria”.
Quanto previsto dall'art.1, comma 796, lett. b), della l. n. 296/2006 risulta inoltre ribadito dall'art. 2, commi 80 e 95, della l. n. 191 del 2009 (legge finanziaria 2010), secondo i quali "Gli interventi individuati dal piano sono vincolanti per la regione, che è obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro".

Pertanto, considerato che appaiono venute meno le ragioni che hanno condotto all'impugnativa degli artt. 1 e 2, commi 1, 2, 3 e 6 della l. r. n. 11 del 2009, si ritiene che sussistano i presupposti per la rinuncia parziale dell’impugnativa proposta avverso tale legge.
12-6-2009 / Impugnata
La legge regionale in esame, recante il “Ripiano di esercizio per l’anno 2008 ed accordo con lo Stato per il rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale”, presenta profili di illegittimità costituzionale con riferimento agli artt.1, 2 (commi 1, 2, 3 e 6), 5 e 6 (nonché con riferimento alle altre disposizioni della legge a tali articoli inscindibilmente connesse).

E’ opportuno premettere che la Regione Calabria, per la quale si è verificata una situazione di disavanzi nel settore sanitario tale da generare uno squilibrio economico-finanziario che compromette l’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, è stata ritenuta inadempiente dal Tavolo di verifica degli adempimenti del Ministero dell’economia e delle finanze per gli anni 2001, 2005 e 2006.
Al fine di potere stipulare un Accordo su un piano di rientro dai disavanzi, il 23 aprile 2008 il Presidente della regione Calabria, congiuntamente con il Ministro della salute e dell’economia e delle finanze, ha sottoscritto una lettera di intenti volta ad una verifica straordinaria dello stato dei conti da effettuarsi attraverso una puntuale ricognizione dei costi segnalati dalle aziende.
Allo stato attuale tale procedimento di ricognizione contabile non si è ancora concluso e nel contempo la Regione è stata ritenuta inadempiente anche per gli anni 2007 e 2008. Per tale ulteriore inadempimento la regione è stata diffidata, ai sensi dell’articolo 1, comma 174 della legge 30 dicembre 2004, n.311 ad adottare i provvedimenti necessari alla copertura del disavanzo 2007 e 2008 (pari a 322,685 mln di euro) entro il 30 aprile 2009.

Ciò premesso, la regione Calabria il 30 aprile 2009 ha emanato la legge in esame, che, all’art. 1, commi 1 e 2, dispone che alla copertura del disavanzo di gestione del servizio sanitario imputabile all’anno 2008 si provvede con l’innalzamento delle aliquote fiscali per l’anno 2009, e, all’art. 1, comma 3 - senza avere ancora effettuato la ricognizione delle risultanze contabili per l’accertamento del debito fino all’anno 2007, che avrebbe costituito il presupposto per l’avvio della procedura per il per il piano di rientro da concordare con i ministeri della salute e dell’economia e delle finanze - stabilisce che alla copertura del disavanzo rinveniente dalla sopravvenienze passive iscritte nell’esercizio 2007 si provvede con l’accordo per il rientro dai disavanzi che viene definito e disciplinato dall’art. 2.

Tale legge regionale, che stabilisce e disciplina unilateralmente gli interventi per il ripiano del disavanzo sanitario in ordine ai quali, come sopra esposto, erano state raggiunte alcune intese ed erano ancora in corso intensi contatti con le Amministrazioni dello Stato al fine di pervenire al Piano di rientro previsto dalle leggi finanziarie statali, viola innanzitutto il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 117 e 118 Cost., e presenta inoltre i seguenti profili di incostituzionalità:

1) L’art. 1, commi 1 e 2, dispone che alla copertura del disavanzo 2008 si provvede mediante il gettito derivante dall’incremento, per l’anno 2009, delle aliquote fiscali nella misura massima prevista dalla vigente normativa e mediante ogni altra risorsa necessaria. Tale copertura del disavanzo effettuata ex lege non è in linea (secondo quanto risulta dal verbale della riunione del 12 maggio 2009 del Tavolo di verifica degli adempimenti di cui all’art. 12 dell’Intesa Stato-Regioni. del 23 marzo 2005 per l’anno 2008) con le modalità stabilite per tale tipo di intervento dall’art. 1, comma 174, della l. n. 311 del 2004, che prevede l’adozione di specifici provvedimenti per il ripianamento del disavanzo, e risulta inoltre solo parzialmente idonea a raggiungere gli effetti di copertura desiderati dalla norma. Tali disposizioni eccedono pertanto dalla competenza concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.; inoltre, risultando parzialmente prive di copertura finanziaria, violano altresì l’art. 81 Cost.

2) L’art. 1, comma 3, prevede che alla copertura del disavanzo per il 2007 si provveda con l’Accordo per il rientro dai disavanzi disciplinato dall’art. 2.
Anche tale disposizione contrasta con i principi di coordinamento della finanza pubblica contenuti nell’art. 1, comma 174, della l. n. 311 del 2004, che indica gli specifici provvedimenti di copertura dei disavanzi senza ricomprendervi l’Accordo con il relativo Piano di rientro dal disavanzo. Essa contrasta altresì con l’art. 1, comma 180, della l. n. 311 del 2004, dal quale emerge che l’Accordo non può essere considerato un mezzo attraverso il quale realizzare la copertura di disavanzi, né una misura da adottarsi in disponibilità della Regione, ma consiste in un programma di riequilibrio e riorganizzazione del servizio sanitario regionale, che presuppone la proposta della regione di un programma contenete specifiche manovre strutturali di rientro dai disavanzi sulla base di obiettivi da condividersi con i Ministeri competenti e oggetto di formale sottoscrizione tra i Ministri stessi e il Presidente della Regione. La disposizione regionale pertanto eccede dalla competenza concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.

3) L’art. 2, comma 1, che autorizza la Giunta regionale a definire e stipulare l’accordo per il rientro dai disavanzi previsto dall’art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, viola il principio fondamentale contenuto in tale disposizione statale secondo il quale è riservata allo Stato la potestà di autorizzare la regione alla stipula dell’accordo, che si concretizza, una volta verificata la sussistenza delle condizioni necessarie per tale stipula, con la sottoscrizione dell’accordo da parte dei Ministri competenti. La disposizione regionale pertanto eccede dalla competenza concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.

4) L’art. 2, comma 2, regolamenta l’accordo per il rientro dal disavanzo per l’anno 2007. Tale disposizione, che disciplina unilateralmente l’accordo e i suoi contenuti, definendo compiti e procedure, al fine di dare copertura al disavanzo sanitario, contrasta con il principio fondamentale contenuto nel citato art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, secondo il quale gli accordi sui piani di rientro per i disavanzi sono concordati tra la Regione e i Ministeri competenti a seguito di una valutazione da parte di questi ultimi del programma di riorganizzazione e delle modalità proposti dalla regione per conseguire gli obiettivi e le conseguenti manovre. Anche tale disposizione regionale pertanto eccede dalla competenza concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.

5)L’art. 2, comma 3, affida ai direttori generali delle aziende sanitarie e ospedaliere il compito di effettuare le procedure di riconciliazione, accertamento e riconoscimento dei debiti esistenti al 31 dicembre 2007. Con tale previsione la Regione estende al relativo territorio le procedure di prescrizione dei debiti pregressi nel settore sanitario che l’articolo 4, comma 2 bis, del decreto legge 159/2007 convertito dalla legge n. 222/2007, ha introdotto solo per le regioni che sottoscrivono con lo Stato un Accordo contenente il Piano di rientro dai disavanzi, accordo che nel caso di specie, coma sopra detto, viene disciplinato dalla legge in esame, ma non è stato ancora sottoscritto. Peraltro, la Regione estende tali procedure ai debiti contrattati al 31 dicembre 2007, laddove la norma nazionale interviene solo fino all’anno 2005. Anche tale disposizione regionale pertanto eccede dalla competenza concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.

6)L’art. 2, comma 6, prevede le risorse che l’accordo deve destinare alle Aziende sanitarie e ospedaliere per la copertura dei disavanzi antecedenti al 31 dicembre 2007 e le individua nell’incremento delle aliquote fiscali (lett. a), in quote di tributi erariali o ulteriori misure fiscali che la Giunta dovrebbe introdurre per assicurare risorse superiori in applicazione dell’art. 1 del decreto legge 23/2007, convertito dalla legge 64/2007 (lett. b), nell’attribuzione di sovvenzioni aggiuntive dello Stato anche in applicazione del d. l. n. 23/2007, della l. n. 311/2004, della l. 296/2006 e della l. n. 244/2007 (lett. f), nell’assegnazione di quote di finanziamento integrativo a seguito della sottoscrizione e dell’attuazione dell’accordo per il rientro dai disavanzi (lett. d), nell’attribuzione di fondi statali non ancora assegnati per il raggiungimento degli obiettivi del Piano Sanitario Nazionale (lett. g), nella possibilità di contrarre mutui con oneri a carico della regione (lett. c). Con tali previsioni la Regione si attribuisce autonomamente la possibilità dell’accesso ai finanziamenti introdotti dalla legislazione statale con il cosiddetto fondo per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi di cui all’art.1 del decreto legge 23/2007, convertito dalla legge 64/2007, e autorizza le aziende sanitarie al ricorso all’indebitamento per la copertura dei disavanzi registrati fino a tutto l’anno 2007. Così disponendo, contrasta con la normativa nazionale da ultimo citata che prevede tale possibilità unicamente per le regioni che hanno sottoscritto l’Accordo per il rientro dai disavanzi sanitari e limitatamente ai disavanzi registrati sino all’anno 2005. Anche tale disposizione regionale pertanto eccede dalla competenza concorrente attribuita alla Regione in materia di tutela della salute e di coordinamento della finanza pubblica, ponendosi in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.

7)L’art. 5 prevede che, qualora non si addivenga entro il 31.12.2009 al riconoscimento della ‘Fondazione per la ricerca e la cura dei tumori Tommaso Campanella’ quale Istituto di ricerca e cura a carattere scientifico, la Regione receda da tale Fondazione e nomini un commissario liquidatore con il compito di redigere un piano per la riconduzione nell’ambito dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Mater Domini delle unità operative complesse esistenti presso la Fondazione, e la continuazione presso la predetta azienda dei rapporti di lavoro del personale sanitario e dei dirigenti medici in servizio nell’ambito della Fondazione. Così disponendo la norma in esame, che prevede il passaggio di personale medico e sanitario con rapporto di lavoro di diritto privato (essendo attualmente la fondazione in parola riconosciuta quale ‘istituto di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato’, giusta la delibera della Giunta regionale 28.7.2008, n. 509) all’azienda Mater Domini, comporta maggiori oneri per la finanza pubblica, non quantificati e privi di copertura, in violazione dell’art. 81 Cost., e consente l’accesso all’impiego pubblico in assenza di pubblico concorso in violazione dei principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, nonché del principio del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost.

8) L’art. 6 dispone la nomina da parte del Consiglio regionale dell’ “Autorità per il sistema sanitario”, composta da cinque esperti di nomina regionale ed integrata da tre rappresentanti rispettivamente designati dalla Guardia di Finanza, dai NAS e dalla Corte dei conti al fine di potenziare l’attività di controllo, vigilanza ed ispezione sulle aziende pubbliche e private accreditate che erogano prestazioni sanitarie. L’istituzione di tale Autorità non è in linea con l’articolo 29 del D.L. n. 223/2006, convertito in legge n. 248/2006, ove si prevede la limitazione del numero delle strutture di supporto a quelle strettamente indispensabili al funzionamento degli organismi istituzionali. Il tenore di tale articolo è stato confermato dall’articolo 68 del D.L. 112/2008, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, legge n. 133/2008. Costituendo tali disposizioni statali principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, l’articolo 6 risulta esulare dalle competenze concorrenti regionali in tale materia, in violazione dell’art.117, terzo comma, Cost.
Inoltre il comma 4 dell’art. 6, prevedendo che ai componenti dell’Autorità sia attribuito un trattamento economico, senza tuttavia fissarne, almeno in maniera indicativa, gli importi, comporta oneri non quantificati e non coperti, in contrasto con l’articolo 81 della Costituzione.

Per i motivi esposti si ritiene che le disposizioni censurate debbano essere impugnate dinanzi alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 127 Cost.

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