Dettaglio Legge Regionale

Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2009 e per il triennio 2009-2011 (Legge finanziaria 2009). (9-4-2009)
Bolzano
Legge n.1 del 9-4-2009
n.17 del 21-4-2009
Politiche economiche e finanziarie
17-12-2009 / Rinuncia impugnativa

RINUNCIA IMPUGNATIVA

In data 12 giugno 2009, il Governo ha proposto questione di legittimità costituzionale per la legge provinciale di Bolzano n. 1/09 in quanto presentava diversi profili di illegittimità.
In particolare, sono stati impugnati:
- gli articoli 5, comma 1; 27, comma 7 e 28, comma 1 in materia di contratti pubblici, in quanto la Provincia autonoma prevede una disciplina diversa da quella del codice dei contratti eccedendo dalla competenza di cui agli articoli 8 e 9 dello Statuto, invadendo la competenza riservata al legislatore statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. e) della Costituzione in materia di tutela della concorrenza, nonché relativamente all'art. 28, comma 1, anche ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. l) Cost. in materia di ordinamento civile e giurisdizione;
- l'art. 31, il quale nel prevedere modifiche alla legge provinciale n. 4/2006 recante "La gestione dei rifiuti e la tutela del suolo", introduce rilevanti differenze rispetto alla normativa nazionale di riferimento, eccedendo dalla competenza statutaria di cui agli articoli 8 e 9 dello Statuto, ed invadendo la competenza riservata esclusivamente al legislatore statale ai sensi dell'art. 117, comma 2 lett. s) della Costituzione in materia di tutela dell'ambiente;
- l'articolo 25, in materia di personale provinciale, è stato oggetto di censure in quanto, nel sostituire l'art. 14, comma 2 della L.P. n. 10/1992, recante "Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano" prevede la possibilità di conferire incarichi senza alcun limite di età, eccedendo dalla sua competenza in quanto l'ordinamento civile e la previdenza sociale non rientrano tra quelle riservate alla Provincia dallo Statuto di autonomia. Si pone, così, in contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. l) ed o) della Costituzione in materia di ordinamento civile e previdenza sociale nonché con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della publica amministrazione, fissati rispettivamente dagli artt. 3 e 97 della Costituzione;
- l'art. 52, ultimo articolo impugnato, invece, stabilisce che al fine di poter accedere all'impiego quale insegnante ovvero collaboratore pedagogico e collaboratrice pedagogica, si deve attestare l'appartenenza al gruppo linguistico ladino. Il requisito di appartenenza al gruppo linguistico ladino, richiesto in maniera specifica, comporta una lesione del principio di non discriminazione sancito non solo dall'art. 3 della Costituzione, ma anche a livello comunitario.

Con la L.P. n. 7/2009, di approvazione del rendiconto generale, la Provincia autonoma si adegua a tutte le censure governative.
In particolare, all'art. 10 dispone l'abrogazione del comma 1 dell'art. 5, del comma 7 dell'art. 27, del comma 1 dell'art. 28, dei commi 2 e 3 dell'art. 31 e dell'art. 52 della legge provinciale 9 aprile 2009, n.1, con effetto dalla data in entrata in vigore della medesima legge e con reviviscenza del precedente testo di legge.
L'articolo 9, invece, modifica il comma 2 dell'art. 14 della legge provinciale 23 aprile 1992, n.10, come modificato dall'art. 25 impugnato, abrogando l'inciso ", escluso il limite di età".
Per i suddetti motivi si ritiene di proporre rinuncia all'impugnazione della legge provinciale di Bolzano n. 1/2009.
12-6-2009 / Impugnata
La legge provinciale in esame presenta diversi profili di illegittimità costituzionale che di seguito si espongono.

- Gli articoli 5, 27, comma 7, e 28 comma 1, dispongono in materia di contratti pubblici. In via preliminare, si osserva che il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, individua un nucleo di principi e disposizioni comuni a tutti i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture sia sopra che sotto soglia, sia nei settori ordinari che nei settori speciali. In particolare, all'articolo 4, disciplina il riparto di competenze legislative di Stato, Regioni e Province autonome, individuando al comma 2, le materie oggetto di competenza concorrente tra Stato e Regioni e Province autonome e, al comma 3, le materie oggetto di competenza esclusiva dello Stato. Negli ambiti e nei profili normativi di competenza esclusiva dello Stato, le Regioni non possono prevedere una disciplina diversa dal codice e, in detti ambiti e profili, lo Stato mantiene il potere regolamentare per dettare la disciplina esecutiva ed attuativa del codice in relazione ai contratti non solo delle amministrazioni ed enti centrali, ma anche delle Regioni (cfr. sentt. Corte Cost. nn. 401/07, 431/07, 411/08.
Anche se la Provincia di Bolzano è provincia autonoma dotata di uno Statuto speciale, dal mutato assetto costituzionale a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione - legge costituzionale successiva allo Statuto- non si ritiene che la stessa possa legiferare e regolamentare materia di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, comma 2 della Costituzione. Pertanto, alla luce di quanto previsto dal citato articolo 4 del codice dei contratti pubblici, la Provincia di Bolzano non può prevedere una disciplina diversa da quella del codice, in materia di qualificazione e gare (selezione dei concorenti, procedure, criteri di qualificazione), in materia di esecuzione dei contratti (compresi subappalto, direzione dei lavori, contabilità e collaudo) e in materia di contenzioso; ciò in quanto le procedure di affidamento vanno ricondotte alla nozione di "tutela della concorrenza", materia che rientra nell'ambito della potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, comma 2 lett. e) della Costituzione.
Al riguardo si segnalano le sentenze della Corte Costituzionale (n.401/2007, n. 431/2007, n. 411/2008) che in sintesi hanno messo in evidenza che nei criteri di aggiudicazione e nelle tipologie di gara, non può la Regione dettare regole difformi da quelle statali.
Tutto ciò premesso, relativamente alla materia dei contratti pubblici, si osserva che la Provincia autonoma ha legiferato nelle materie di competenza esclusiva dello Stato eccedendo dalla competenza statutaria di cui agli articoli 8 e 9 dello Statauto.
Nello specifico, l'articolo 5 rubricato come "Norme per l'aministrazione del patrimonio della Provincia Autonoma di Bolzano", modifica l'articolo 15 della L.p. n. 2/1987, il quale, anche se rubricato "Acquisto di edifici" si riferisce ad acquisizione di immobili attraverso realizzazione di opera pubblica mediante procedure di evidenza pubblica che attengono alla materia della concorrenza e, pertanto, in contrasto con l'art. 4, comma 3 del codice dei contratti pubblici nonché con l'articolo 4, comma 1 del Codice dei contratti pubblici, il quale dispone che le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la potestà normativa nelle materie oggetto del presente codice nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e delle disposizioni relative a materie di competenza esclusiva dello Stato.
Trattandosi, quindi, di una disposizione che si riferisce alla realizzazione di opera pubblica mediante procedure di evidenza pubblica che attiene alla materia della concorrenza per i motivi suddetti, l'articolo 5 della legge provinciale lede il principio della tutela della concorrenza riservato esclusivamente al legislatore statale.
L'articolo 27, comma 7 che introduce l'articolo 6-sexies, rubricato "Norme attuative", demanda al regolamento di esecuzione della L.p. n.17/1993 le modalità di istituzione e di funzionamento delle procedure informatizzate, con particolare riguardo all'abilitazione dei fornitori.
Anche questa disposizione attiene alla tutela della concorrenza, materia riservata esclusivamente al legislatore statale, e si pone in contrasto con il suddetto art. 4, comma 3 del D.Lgs. N. 163/2006.
L'articolo 27, comma 7 appare, altresì, in contrasto con l'articolo 85, comma 13 del codice dei contratti pubblici, il quale prevede che le Regioni e le Province autonome non possono regolamentare le procedure di appalto in quanto le stesse sono di competenza esclusiva dello Stato.
L'articolo 28, comma 1 che introduce l'art. 41 bis, rubricato "Avvalimento", attiene alla materia della concorrenza di competenza esclusiva dello Stato e disciplina un istituto già normato nel Codice dei contratti pubblici agli articoli 49 e 50.
Pertanto, la Provincia autonoma non può prevedere una disciplina diversa da quella del codice, né in materia di qualificazioni e gare, né in materia di esecuzione di contratti e né in materia di contenzioso; ciò in quanto le procedure di affidamento vanno ricondotte alla tutela della concorrenza, i rapporti connessi all'esecuzione del contratto alla nozione di "ordinamento civile" e la materia del contenzioso alla "giurisdizione", materie tutte rientranti nella competenza esclusiva del legislatore statale.
Alla luce delle suddette motivazioni, il legislatore provinciale eccede dalla competenza di cui agli articoli 8 e 9 dello Statuto, invadendo la competenza riservata al legislatore statale ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lett.e) della Costituzione in materia di tutela della concorrenza, nonché relativamente all'articolo 28, comma 1, anche ai sensi dell'art. 117, comma2, lett. l) Cost, in materia di ordinamento civile e giurisdizione.

-L'articolo 31, il quale nel prevedere modifiche alla legge provinciale n.4/2006 recante "La gestione dei rifiuti e la tutela del suolo", introduce rilevanti differenze rispetto alla normativa nazionale di riferimento.
Premessa l'incontroversa riconducibilità della disciplina dei rifiuti alla competenza legislativa statale di tutela dell'ambiente di cui all'art. 117, comma 2, lett s) Cost (da ultimo in modo conforme C.Cost. sentt. nn. 10/2009 e 61/2009), in via preliminare, si deve nel merito evidenziare che la Corte Costituzionale si è già pronunciata, con sentenza 14 marzo 2008 n.62, riguardo ad alcune previsioni in tema di ambiente contenute proprio nella legge provinciale di Bolzano n. 4 del 2006.
In tale sentenza, la Corte ha osservato che rientra nell'ambito della "Tutela dell'ambiente e dell'ecosistema" il potere dello stato di fissare standard di tutela sull'intero territorio nazionale. La Corte, in particolare, ha evidenziato come la competenza legislativa eslusiva in materia di "tutela del paesaggio" ed "urbanistica" e la competenza legislativa concorrente in materia di "igiene e sanità", possono costituire un valido fondamento dell'intervento provinciale, ma tali competenze devono essere esercitate nel rispetto dei limiti generali stabiliti dello Statuto speciale. Anche di recente, con sentt. nn. 378/2007 e 104/2008, si è ribadito che la disciplina ambientale, che scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, quella in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, cui come precisato, pacificamente è riconducibile il settore dei rifiuti, "viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilite dallo Stato".
Del resto, anche la successiva legge provinciale n.4/2008, di modifica alla l.p. n.4/2006, è stata oggetto di impugnazione per violazione della normativa comunitaria e nazionale.
In applicazione dei principi sottolineati dalla stessa Corte Costituzionale, appare utile evidenziare come le previsioni contenute nell'articolo 31, seppur attenuando i profili di illegittimità costituzionale, non superano del tutto le già sviluppate obiezioni di legittimità, poiché confliggono ancora con la normativa nazionale vigente, nella misura in cui introducono una disciplina che riduce gli standard di tutela ambientale stabiliti dal legislatore statale nella disciplina dei rifiuti contenuta nel D.Lgs. n.152/2006.
In primo luogo, infatti, l'articolo 31, comma 2 stabilisce che l'obbligo di adozione del formulario di identificazione del trasporto di rifiuti non sussiste in caso di trasporti di rifiuti speciali non pericolosi che non eccedano la quantità di 30 chilogrammi o di 30 litri effettuati dal produttore di rifiuti stessi. Tuttavia, la norma provinciale omette di specificare che il trasporto di rifiuti oggetto della deroga, oltre che dai limiti quantitativi, dovrebbe essere contraddistinto dal carattere occasionale e saltuario, così come previsto dall'art. 193, comma 4 del D.Lgs. n.152/2006. Quest'ultimo, infatti, esonera dall'obbligo di tenuta del formulario soltanto "i trasporti di rifiuti non pericolosi effettuati dal produttore di rifiuti stessi, in modo occasionale e saltuario, che non eccedano la quantità di trenta chilogrammi o trenta litri".
In applicazione della norma provinciale in oggetto, quindi, finirebbe col venir meno la deroga all'obbligo di utilizzo del formulario anche per coloro che effettuano tali tipi di trasporti in maniera abituale, ad esempio professionalmente.
In secondo luogo, il medesimo articolo, al comma 3 stabilisce le sanzioni amministrative pecuniarie in caso di mancata, incompleta, inesatta compilazione del formulario dei rifiuti, indicandone l'importo da un minimo di 50 euro a un massimo di 4.500 euro. Tale disposizione risulta in contrasto con la normativa nazionale in quanto prevede sanzioni meno restrittive rispetto a quelle contenute nell'art. 258, comma 4 del D.Lgs. N. 152/2006 che indica sanzioni pecuniarie che vanno da un minimo di 1.600,00 euro ad un massimo di 9.300,00 euro. Anche in questo caso, la disciplina provinciale oltre ad incidere sull'assetto della tutela ambientale, incide in modo significativo sull'uniformità e la parità di trattamento tra gli operatori economici nel settore dei servizi pubblici, ambito nel quale rientra lo smaltimento dei rifiuti.
Così disponendo, la norma provinciale eccede dalla competenza statutaria di cui agli articoli 8 e 9 dello Statuto ed invade la competenza riservata esclusivamente al legislatore statale ai sensi dell'art. 117, comma 2 lett s) della Costituzione in materia di tutela dell'ambiente.

- Gli articoli 25 e 52 prevedono disposizioni in materia di personale provinciale.
L'articolo 25, nel sostituire l'articolo 14, comma 2 della L.p. n .10/1992 recante "Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia autonoma di Bolzano" prevede che la nomina del direttore generale e dei direttori di dipartimento, eccettuata quella a direttore d’ufficio, può essere conferita […] a persone estranee all’amministrazione provinciale, di riconosciuta esperienza e competenza, in possesso di diploma di laurea e dei requisiti prescritti per l’accesso all’impiego presso l’amministrazione provinciale, escluso il limite di età.
Nel prevedere la possibilità di conferire incarichi senza alcun limite d'età, la Provincia eccede dalla sua competenza in quanto legifera in materie quali l'ordinamento civile e la previdenza sociale che non rientrano tra quelle riservate alla Provincia dallo statuto di autonomia.
E' vero che ai sensi dell'art. 8 dello statuto, la Provincia ha competenza esclusiva in materia di ordinamento di uffici provinciali e di personale ad esso addetto, ma è anche vero che la disposizione di cui trattasi, incide sulla materia del diritto del lavoro e della previdenza sociale, materie queste riservate alla competenza esclusiva del legislatore statale, il quale ridefinisce il sistema previdenziale allo scopo di garantire la tutela prevista dall'articolo 38 della Costituzione, rivedendone i criteri di calcolo dei trattamenti pensionistici attraverso la commisurazione dei trattamenti alla contribuzione, le condizioni di accesso alle prestazioni con affermazione del principio di flessibilità, l'armonizzazione degli ordinamenti pensionistici nel rispetto della pluralità degli organismi assicurativi, l'agevolazione delle forme pensionistiche complementari allo scopo di consentire livelli aggiuntivi di copertura previdenziale, la stabilizzazione della spesa pensionistica nel rapporto con il prodotto interno lordo e lo sviluppo del sistema previdenziale medesimo (L. n. 335/1995).
Pertanto, la norma provinciale eccede dalla competenza statutaria di cui all'art. 8 dello Statuto e si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. l) ed o) della Costituzione in materia di ordinamento civile e previdenza sociale nonchè con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, fissati rispettivamente agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
L'articolo 52, invece, stabilisce che, al fine di poter accedere all'impiego quale insegnante ovvero collaboratore pedagogico e collaboratrice pedagogica, si deve attestare l'appartenenza al gruppo linguistico ladino. E' pur vero che l'attestazione al gruppo linguistico serve per evitare rischi di opportunismo e, pertanto, l'articolo 89 dello Statuto prevede che i posti nelle amministrazioni statali sono assegnati in base all'appartenenza ai gruppi linguistici, secondo i dati forniti dal censimento. Questo però non significa che l'insegnante o il collaboratore pedagogico nelle scuole ladine devono appartenere rigorosamente al gruppo ladino. Infatti, l'art. 2 del DPP n.20/2003 prevede che tutti coloro che vengono assunti all'impiego provinciale debbano avere l'attestato di appartenenza al gruppo, tranne coloro che aspirano all'insegnamento o a professioni equiparate. Inoltre il Titolo II del DPR n.752/1976, all'art. 8, dispone che i posti dei ruoli, considerati per amministrazione nonché per gruppi di qualifiche funzionali o per categorie, secondo il titolo di studio prescritto per accedervi, sono riservati ai cittadini appartenenti a ciascuno dei tre gruppi linguistici in rapporto alla consistenza dei gruppi stessi quale risulta dalle dichiarazioni di appartenenza rese nell'ultimo censimento ufficiale della popolazione. I posti riservati ad uno dei gruppi linguistici che restano vacanti, per mancanza di concorrenti o perché i concorrenti non sono stati dichiarati idonei, sono coperti da aspiranti degli altri gruppi linguistici che, avendo partecipato al concorso o alla selezione, siano risultati idonei, purché non venga superato il numero massimo dei posti spettanti a ciascun gruppo linguistico nel gruppo di calcolo delle quote proporzionali. Per fronteggiare inderogabili esigenze di servizio, debitamente motivate, detto limite può essere superato per un numero di assunzioni non superiore ai tre decimi dei posti non ricoperti nel profilo professionale e di ciò si tiene gradualmente conto nel riparto di successive assunzioni. Alla luce di tale disposizione, si intuisce che all'insegnamento possono accedere tutti i gruppi linguistici, fermo restando la precedenza assoluta dei cittadini che dichiarano l'appartenenza al gruppo ladino (DPR n.89/1983, art. 12, comma 3). Inoltre l'art. 12, comma 6 del DPR n. 89/83, pur specificando che per l'accesso all'insegnamento nelle scuole delle località ladine è richiesta una adeguata conoscenza della lingua italiana, tedesca e ladina, da comprovare, per la lingua italiana e tedesca, ai sensi del titolo I del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1976, n. 752, e, per quella ladina, mediante un esame da svolgersi davanti ad apposita commissione, nulla dispone in merito all'appartenenza al gruppo.
Pertanto, la disposizione provinciale, nel richiedere come requisito necessario l'appartenenza al gruppo ladino per insegnare o collaborare nelle scuole ladine dell'infanzia, viola non solo le norme di attuazione dello statuto così come suindicate ma si pone anche in contrasto con le stesse disposizioni previste dallo Statuto. In particolare, si pone in contrasto con l'art. 19 che nulla dispone in merito all'appartenenza al gruppo ladino per l'insegnamento nelle scuole materne nonché con l'art. 89, il quale prevede che i posti delle amministrazioni sono riservati a ciascuno dei tre gruppi linguistici e che tale attribuzione è effettuata gradualmente fino alla copertura dei posti vacanti.
Di conseguenza, il requisito di appartenenza al gruppo linguistico ladini, richiesto in maniera specifica, comporta una lesione del principio di non discriminazione sancito non solo a livello costituzionale ma anche a livello comunitario.
Infatti, così disponendo, la norma provinciale eccede dalla competenza statutaria di cui agli artt. 8 e 9 dello statuto, violando lo stesso Statuto agli articoli 19 e 89, l'art. 3 della Costituzione, in quanto si pone in contrasto col principio di uguaglianza fra cittadini, gli articoli 12 e 13 del Trattato Ce in quanto lede il principio di non discriminazione volto a grantire la parità di trattamento, l'articolo 97 per il mancato rispetto del buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione nonché l'art. 117, comma 1 della Costituzione in quanto non rispetta i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.

Per i motivi esposti si ritiene che le disposizioni sopra menzionate debbano essere impugnate dinanzi alla Corte Costituzionale ai sensi dell’art. 127 Cost.

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