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Disposizioni in materia di reclutamento speciale finalizzate al superamento del precariato. Modifiche alla l.r. 1/2009 in materia di capacità assunzionale e assegnazione temporanea dei dipendenti (29-6-2018)
Toscana
Legge n.32 del 29-6-2018
n.28 del 11-7-2018
Politiche socio sanitarie e culturali
10-1-2019 / Rinuncia parziale
Con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 6 settembre 2018 è stata impugnata da parte del Governo la legge della regione Toscana n. 32 del 29/06/2018, recante “Disposizioni in materia di reclutamento speciale finalizzate al superamento del precariato. Modifiche alla l.r. 1/2009 in materia di capacità assunzionale e assegnazione temporanea dei dipendenti.”
Tra le disposizioni per le quali è stata deliberata l’impugnativa, ai sensi dell’art. 127 della Costituzione, è ricompreso l’art. 5, comma 1, che, nell’introdurre l’art. 22bis alla legge regionale n. 1 del 2009, prevedeva una deroga ai vincoli, posti dalle disposizioni statali, relativi alla capacità di assunzione delle Regioni e Enti locali, che si poneva in contrasto con i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, in violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Successivamente la regione Toscana, con l'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 56 del 12 ottobre 2018, recante “Disposizioni in materia di capacità assunzionale della Giunta regionale e degli enti dipendenti e di reclutamento speciale finalizzato al superamento del precariato. Modifiche alla l.r. 1/2009 e alla l.r. 32/2018”, ha modificato la norma impugnata, eliminando in tal modo i vizi di illegittimità costituzionale che inficiavano tale norma.
Il Consiglio dei Ministri nella riunione del 7 dicembre 2018 ha deliberato la non impugnativa di detta legge n. 56 del 2018.

Pertanto, considerato che appaiono venute meno le ragioni che hanno determinato l'impugnativa del menzionato art. 5, comma 1, della legge regionale in oggetto, su conforme parere del Ministero dell’economia e delle finanze e a seguito di comunicazione da parte della Regione della mancata applicazione del censurato art. 5, comma 1, sussistono i presupposti per rinunciare al ricorso nei confronti di detta norma.
Si propone pertanto la rinuncia parziale all'impugnazione della legge della regione Toscana n. 32 del 29/06/2018 limitatamente all’art. 5, comma 1.

Permangono ancora validi gli altri motivi di impugnativa di cui alla delibera del Consiglio dei Ministri del 6 settembre 2018.
6-9-2018 / Impugnata
La legge della regione Toscana 29 giugno 2018, n. 32 recante “Disposizioni in materia di reclutamento speciale finalizzate al superamento del precariato. Modifiche alla l.r. 1/2009 in materia di capacità assunzionale e assegnazione temporanea dei dipendenti” presenta i seguenti profili di illegittimità costituzionale.

a) L’art. 5, comma 1, della legge in esame, nell’introdurre l’art. 22-bis alla legge regionale n. 1 del 2009, stabilisce che “La Giunta regionale definisce annualmente, con deliberazione, la capacità assunzionale propria e degli enti dipendenti, nel rispetto della normativa vigente e degli orientamenti espressi dalla giurisprudenza contabile. La capacità assunzionale complessiva è ripartita in relazione alle specifiche esigenze organizzative di ciascun ente ".
La norma regionale in esame che stabilisce che la Giunta regionale definisca annualmente la capacità assunzionale della regione e degli enti da essa dipendenti in misura complessiva contrasta con i principi di coordinamento della finanza pubblica contenuti nell’art. 1, comma 228, l. n. 208 del 2015, secondo il quale ciascuna singola amministrazione determina il proprio turnover sulla base delle cessazioni dal servizio del personale senza possibilità di compensazioni o travaso.
Tale norma statale prevede infatti che le Regioni e gli Enti locali “possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente”
In tal senso si è espressa la Corte Costituzionale che, con sentenza n. 1/2018 , ha dichiarato incostituzionali alcune norme della Regione Toscana (l.r. n. 72/2016) che introducevano una deroga ai vincoli statali posti dall’art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015 all’assunzione di personale da parte della regione, precisando che “risulta infondato l'assunto secondo cui la norma scrutinata troverebbe legittimazione nella competenza della Regione Toscana in materia di organizzazione ammnistrativa degli enti pubblici regionali, atteso il riscontrato carattere recessivo di tale competenza rispetto ad una disposizione che questa Corte ha riconosciuto costituire espressione della competenza statale in materia di coordinamento di finanza pubblica " (punto 8.1 del Considerato in diritto), con l'ulteriore affermazione secondo la quale "solo lo stesso legislatore nazionale può prevedere diversificate modalità applicative, ovvero circoscritte deroghe temporalmente limitate ai vincoli assunzionali da esso disposti, dettando, inoltre, specifiche modalità attuative al fine di verificare l'impatto finanziario" (punto 8.2 del Considerato in diritto).
Sul punto, peraltro, si evidenzia che, anche sulla base di quanto previsto dall'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, come modificato dall'art. 4 del d.lgs. n. 75/2017, ciascuna pubblica amministrazione "adotta il piano triennale dei fabbisogni di personale (quindi in nessun caso in forma cumulativa con altre amministrazioni) in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance” e “il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate all'attuazione del piano, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa per il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a legislazione vigente", come peraltro confermato anche dalle linee di indirizzo definite con DM 8 maggio 2018, ai sensi dell'art. 6-ter, comma 1, del d.lgs n. 165/2001, come inserito dall'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 75/2017.
Inoltre, si fa presente che il generico richiamo alla ripartizione delle predette cumulate capacità assunzionali, alla sola condizione di "specifìche esigenze organizzative di ciascun ente" senza alcun oggettivo parametro finanziario di rinvio alla vigente normativa in materia di limitazioni alla spesa di personale (ad esempio: art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006) potrebbe determinare una maggiore spesa di personale a tempo indeterminato, di natura strutturale e permanente nel tempo, che potrebbe non essere sostenibile, specialmente per gli enti regionali medio piccoli e con ridotti spazi di bilancio, negli anni successivi a quello di utilizzo delle maggiori facoltà assuzionali acquisite, in aggiunta alle proprie, dalla Regione o da altri enti dipendenti dalla medesima.
Sul punto si evidenzia infine che, qualora il legislatore ha inteso riconoscere specifiche necessità di tutela finalizzate al buon andamento delle attività istituzionali di enti ed agenzie regionali, è intervenuto direttamente con norma nazionale consentendo deroghe alla vigente normativa nazionale in materia di turn over delle P.A. In tal senso, a titolo di esempio, si richiama la specifica, ma coordinata, deroga alle ordinarie regole che consente la possibilità di incrementare le facoltà assuzionali delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA) prevista dall'art. 1, comma 563, della legge n. 205 del 2017 (legge di bilancio 2018).
Pertanto l’art. 5, comma 1, della legge in esame, nel derogare alle citate disposizioni statali che pongono vincoli alla capacità di assunzione delle Regioni e Enti locali, viola l'art. 117, terzo comma, Cost., che riserva allo Stato la definizione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, cui la regione, pur nel rispetto della sua autonomia, non può derogare. Anche la Corte Costituzionale, come sopra descritto, con pronuncia n. 1 del 2018 (punto 6 del Considerato in diritto), ha riconosciuto come corretta espressione della funzione statale in materia di coordinamento della finanza pubblica la disciplina dettata dall’art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015, in materia di limiti alle assunzioni da parte delle Regioni e degli enti regionali.


b) L’art. 6, comma 2, della legge in esame, è censurabile sotto un duplice aspetto:

b. 1.) Nell’introdurre il comma 9-ter all'art. 29 della legge regionale n. 1/2009 prevede che "La Regione, sulla base di appositi protocolli, può utilizzare personale in assegnazione temporanea proveniente da altre Pubbliche amministrazioni. Il personale conserva il trattamento economico, anche accessorio, in godimento alla data di assegnazione".
Al riguardo, nel far presente che la vigente disciplina contrattuale relativa al comparto Funzioni locali non prevede una specifica regolamentazione dell'istituto del comando, o istituti simili, si richiama quanto stabilito dall'art. 70, comma 12, del d.lgs. n.165/2001, il quale dispone che l'ente che utilizza il personale deve rimborsare all'amministrazione di appartenenza del lavoratore gli oneri relativi al trattamento fondamentale come determinato in base al CCNL allo stesso direttamente applicabile.
Analoga disposizione non è prevista anche per il trattamento accessorio, ma secondo una regola generale ormai consolidata nella prassi applicativa, viene corrisposto al dipendente il trattamento accessorio dall'ente presso il quale lo stesso rende la sua prestazione, al fine di evitare situazioni di disparità di trattamento tra lavoratori addetti ai medesimi compiti.
La disposizione regionale in esame, pertanto, nel derogare alla menzionata disposizione del d. lgs n. 165/2001 che costituisce un principio al quale il legislatore regionale deve fare riferimento, viola sia l'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e quindi i rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile, sia il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto crea una disparità di trattamento rispetto a quanto previsto per la generalità delle altre amministrazioni pubbliche.

b.2.) Nell’introdurre il comma 9-quater all'art. 29 della legge regionale n. 1 del 2009 stabilisce che “Il posto in dotazione organica del dipendente regionale in assegnazione temporanea resta indisponibile per tutta la durata della stessa. Il personale proveniente da altre pubbliche amministrazioni in assegnazione temporanea presso la Regione non ricopre posti in dotazione organica e non rileva ai fini del rispetto dei limiti di cui all'articolo 18-bis della legge regionale n. 1/2009 ".
La norma regionale in esame, nel neutralizzare le unità di personale dirigenziale di altre amministrazioni pubbliche in assegnazione temporanea presso la Regione ai fini del computo della quota del 10 per cento prevista dall'articolo 19, comma 5-bis, del decreto legislativo n. 165/2001, consente di fatto la copertura di posti di funzione dirigenziale a personale esterno senza alcun limite percentuale.
Al riguardo, si fa presente che l'articolo 18-bis della legge regionale n. 1/2009 (Comando e trasferimento dei dirigenti), nel richiamare, parzialmente, quanto previsto dall'art. 19, comma 5-bis, del decreto legislativo n. 165/2001, dispone che "gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti nel limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti e dei direttori della Giunta regionale, a dirigenti di altre amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, previo collocamento fuori ruolo, aspettativa non retribuita, comando o analogo provvedimento, secondo i rispettivi ordinamenti".
Sul punto, peraltro, si fa presente che il citato art. 18-bis della legge regionale n. 1/2009 non risulta recepire nemmeno le modificazioni normative nel tempo apportate al citato art. 19, comma 5-bis, del decreto legislativo 165/2001, le quali prevedono l'elevazione al 15 per cento della percentuale di conferimento dei posti dirigenziali di prima fascia a dirigenti esterni (art. 29, comma 3, della legge 221/2015), nonché la possibilità di ulteriore elevazione dei suddetti limiti percentuali fino ad un massimo del 25 per cento per i posti dirigenziali di prima fascia e del 18 per cento per i posti dirigenziali di seconda fascia, con contestuale diminuzione delle corrispondenti percentuali fissate per il conferimento degli incarichi dirigenziali a soggetti esterni di cui all'art.19, comma 6, del decreto legislativo 165/2001, come modificato dall'art. 3 comma 1, lettera f), della legge n. 145/2002, dall'art. 2, comma 8-ter, del decreto legge n. 101/2013, e art. 1, comma 94, della legge n. 107/2015).
La norma regionale in esame, pertanto, non rispettando i limiti fissati dalla legislazione statale per il conferimento di incarichi dirigenziali al personale proveniente da altre pubbliche amministrazioni in assegnazione temporanea presso la Regione, contrasta con la menzionata norma del d. lgs n. 165/2001 che rappresenta il principio al quale il legislatore regionale deve fare riferimento, e viola sia l'art. 117, secondo comma, lett. l), della Cost., il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e quindi i rapporti di diritto privato regolabili dal Codice civile, sia il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto crea una disparità di trattamento rispetto a quanto previsto per la generalità delle altre amministrazioni pubbliche.

Per i motivi esposti le norme regionali sopra indicate devono essere impugnate dinanzi alla Corte Costituzionale ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione.

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