Dettaglio Legge Regionale

Norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati. (3-2-2017)
Puglia
Legge n.1 del 3-2-2017
n.15 del 6-2-2017
Politiche infrastrutturali
22-11-2017 / Rinuncia impugnativa
La legge regionale della Puglia n. 1/2017 è stata impugnata dal Governo , con delibera del CdM del 31 marzo 2017.
In particolare le censure, formulate su parere del Ministero della Giustizia, concernevano le norme contenute negli articoli 2 comma 5 e 3 , che erano apparse porsi in contrasto con la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, di cui all’articolo 117, comma secondo, lettera l) della Costituzione.
In particolare l’articolo 2, comma 5, prevedeva per l’esercizio delle funzioni attribuite a seguito della soppressione di cinque consorzi , il Consorzio di bonifica Centro – Sud Puglia avrebbe potuto utilizzare i beni strumentali materiali ed immateriali di proprietà dei consorzi soppressi e che, definite le esposizioni debitorie, gli stessi beni ed i rapporti residui sarebbero stati trasferiti al Consorzio Centro – Sud Puglia.
Il nuovo Ente, quindi, subentrava nella titolarità dei beni e delle attività dei cinque consorzi soppressi, ma non nei rapporti passivi, definiti invece nelle forme e con le procedure fi cui al successivo art. 3.
Nell’atto di impugnativa della legge regionale suddetta si evidenzia che, pur ammettendosi che nell’ordinamento civile vigente non esiste una regola assoluta in base alla quale deve ritenersi necessario un fenomeno di successione “ in universum jus (come anche interpretato dalla Corte di Cassazione), la norma censurata non poteva ritenersi conforme ai principi civilistici vigenti, in quanto da un lato sottraeva beni dell’ente soppresso alla ordinaria garanzia patrimoniale dei debitori (dunque in contrasto con quanto disposto dall’art. 2740 c.c.), dall’altro lato prevedeva che le posizioni debitorie venivano definite solo in via eventuale ed in misura parziale mediante la procedura prevista dal successivo art. 3, in manifesta difformità rispetto a quanto previsto dalla disciplina desumibile dal libro V, Titolo X, Capo II, del codice civile, in tema di liquidazione dei consorzi con attività esterna (in particolare, l’art. 2612 c.c prevede che quando si verifica una causa di scioglimento, si apre la fase di liquidazione, secondo quanto previsto dal contratto istitutivo e con iscrizione per estratto nel registro delle imprese, operazioni che devono rispettare quanto previsto dal successivo art. 2614 c.c. La fase di liquidazione, quindi, costituisce un riflesso ineludibile della destinazione del fondo consortile alla soddisfazione dei creditori , restando esclusa la possibilità di costituzione di dotazioni patrimoniali del nuovo ente. In altre parole, o si opta per la successione “ in universum ius2 oppure, se si ritiene possibile procedere alla liquidazione degli enti soppressi, occorre rispettare le regole civilistiche e destinare il fondo consortile alla soddisfazione dei creditori.
La norma impugnata, invece, salvaguardava le attività e i beni e lasciava insoddisfatte le passività, ponendosi in contrasto con i principi costituzionali, perché invadeva la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.
Quanto ai motivi di impugnazione dell’art. 3 la norma prevedeva per la liquidazione della massa attiva dei consorzi soppressi, che i creditori per potersi soddisfare rimettessero metà dei loro crediti e rinunciassero agli interessi, tanto in contrasto con i principi generali del diritto civile che invece prevedono la liquidazione dell’attivo dell’ente e la sua ripartizione nel rispetto della par condicio creditorum e delle cause di prelazione. Il nuovo ente, quindi, subentrava nei soli rapporti attivi e non anche in quelli passivi.
La nuova legge n. 38 del 20/09/2017 con le rettifiche operate ha di fatto superato i dubbi di compatibilità con l’art. 117, comma 1, lett. 1) Cost. della previgente disciplina, in particolare, deve escludersi che vi sia violazione di quanto previsto dall’art. 2740 c.c., essendo ormai escluso che il nuovo subentri soltanto nella titolarità dei rapporti attivi e dei beni.
Pertanto, alla luce del mutato quadro normativo, può anche accedersi con riferimento all’art.3 della legge n.1 /2017 alla interpretazione secondo la quale la procedura di definizione della esposizione debitoria ivi indicata si configuri non come una procedura liquidatoria, ma come una definizione transattiva delle esposizioni debitorie dei consorzi soppressi, non ostando più a tanto quanto previsto dal previgente art. 2 comma 5, legge 1/20179 soppresso con la legge in esame).
Le disposizioni sopra richiamate sono state modificate, accogliendo i rilievi formulati nel corso del ricorso governativo, con la sucitata legge n. 38 , il quale all’articolo 2 punto d) e all’articolo 3 ha infatti, chiarito e precisato, nel senso indicato dal Governo, la portata delle disposizioni censurate.
Le modifiche apportate, sentito anche il Ministero della Giustizia, sono apparse tali da far venir meno l’interesse al ricorso pendente e sussistono pertanto i presupposti per la rinuncia allo stesso.
31-3-2017 / Impugnata
La legge della Regione Puglia 1/2017 recante «Norme straordinarie in materia di Consorzi di bonifica commissariati” presenta profili di incostituzionalità ed eccede quindi dalle competenze regionali, con riferimento alle disposizioni contenute negli articoli 2 comma 5 e 3 delle quali si propone l’impugnativa ai sensi dell’art. 127, comma 1, della Costituzione, che eccedono dalle competenze regionali e risultano violare la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, di cui all’articolo 117, comma secondo, lettera l) della Costituzione, per i motivi di seguito specificati.

1) L’articolo 2, comma 5, prevede la soppressione di cinque consorzi di bonifica e il trasferimento delle relative funzioni ad un unico consorzio di bonifica che, per l’esercizio delle funzioni attribuite, ”potrà utilizzare i beni strumentali e immateriali di proprietà dei Consorzi soppressi. Definite le esposizioni debitorie dei consorzi soppressi, detti beni e i residui rapporti giuridici attivi sono trasferiti al Consorzio di bonifica centro-sud Puglia”. In base a tale disposizione la possibilità per i creditori dei consorzi soppressi di soddisfare le loro ragioni sui beni dei consorzi soppressi risulta, pertanto, essere preclusa.
Il riferimento ivi contenuto alla “definizione delle esposizioni debitorie dei consorzi soppressi”, quale presupposto per il predetto trasferimento dei beni e dei rapporti giuridici attivi dei consorzi soppressi, risulta essere fortemente equivoco, in quanto l’unica procedura prevista dalla legge per la definizione delle esposizioni debitorie dei consorzi soppressi è quella disciplinata dall’articolo 3, e la legge non prevede alcuna procedura di liquidazione.
Ed invero secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione, in tema di soppressione di enti pubblici, “il fenomeno successorio si attua in maniera diversa a seconda che la legge o l’atto amministrativo che hanno disposto la soppressione abbiano considerato il permanere delle finalità dell’ente soppresso ed il loro trasferimento ad altro ente, unitamente al passaggio sia pure parziale delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche già facenti capo al primo ente, ovvero abbiano disposto la soppressione "previa liquidazione". Nel primo caso deve ritenersi che la successione si attui "in universum ius", con la conseguenza che tutti i rapporti giuridici che facevano capo all’ente soppresso passano all’ente sottentrante, mentre nel secondo caso, difettando la contemplazione del permanere degli scopi dell’ente soppresso, non avrebbe senso una successione a titolo universale nelle strutture organizzatorie che fosse attuata ai soli fini del loro dissolvimento, e deve ritenersi che la successione avvenga a titolo particolare, limitata ai soli beni che residuino alla procedura di liquidazione, con la conseguenza che l’ente liquidatore non solo non si sostituisce nella titolarità della sfera giuridica originaria, ma non assume, neppure, alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall’ente estinto e che già risultavano all’atto della liquidazione (Cass. 13 ottobre 1983 n. 5971)” (Cass., sez. III, 18-01-2002, n. 535; Cass. civ., sez. lav., 27-04-2016, n. 8377 ).
Ne consegue il mancato rispetto delle disposizioni contenute nel libro V, Titolo X Capo II del Codice Civile che indicano le procedure da seguire in sede di liquidazione di Consorzi. La norma, pertanto, si pone in contrasto con l'art. 117, lettera l) della Costituzione, il quale riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile.

2) L’articolo 3 , contempla l’istituzione di un fondo della Regione Puglia, destinato unicamente al soddisfacimento dei creditori che presentino “istanza di definizione della propria posizione” (comma 1) cioè un’apposita istanza di pagamento con la quale rinunciano a qualsiasi tipo di interessi e a dare impulso a qualsiasi procedimento giurisdizionale, compresi quelli in corso, e rimettono almeno il 50% del credito (comma 3), e la Giunta regionale, sulla base dell’istruttoria compiuta dal commissario straordinario, approva le istanze “ e ne assume gli oneri nei limiti delle disponibilità annuali del fondo di cui al comma 1, secondo l’ordine di presentazione”(comma 4); Per la risoluzione delle controversie esistenti il commissario formula proposte transattive “in nessun caso a condizioni più onerose di cui al comma 3”e che la Giunta regionale , eventualmente modificandone i termini, e ne assuma gli oneri avvalendosi delle disponibilità del fondo di cui al comma 1(comma 5); non rientrano nell’applicazione dell’articolo 3i crediti della Regione Puglia nei confronti dei Consorzi soppressi (comma 7).
La procedura di definizione della esposizione debitoria pregressa dei consorzi di bonifica soppressi di cui all’articolo 3, al di fuori dei principi generali di qualunque procedura liquidatoria, non prevede la liquidazione della massa attiva dei consorzi soppressi e impone ai creditori, al fine di potersi insinuare, di rimettere la metà dei loro crediti e di rinunciare agli interessi (laddove invece qualsiasi procedura liquidatoria , prevede la liquidazione dell’attivo dell’ente, e poi, in sede di riparto dell’attivo, il rispetto della par condicio creditorum, che può implicare l’eventuale soddisfacimento solo parziale delle rispettive ragioni).
Non è previsto che, una volta definite le esposizioni debitorie dei consorzi soppressi, secondo la procedura di cui all’articolo 3, i residui debiti di detti consorzi siano trasferiti al Consorzio di bonifica centro sud Puglia che, invece, subentra soltanto nella titolarità dei beni e dei residui rapporti giuridici attivi.
La procedura di definizione della esposizione debitoria pregressa dei consorzi di bonifica soppressi, di cui all’articolo 3, potrebbe ritenersi compatibile con la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile soltanto ove la stessa venga interpretata, anziché come procedura liquidatoria ,come una procedura che consenta la definizione transattiva delle esposizioni debitorie dei consorzi soppressi , e quindi se e , a condizione che, i creditori dei consorzi soppressi siano liberi di aderirvi o meno, e ferma la possibilità, di soddisfare le loro ragioni sui beni dei consorzi soppressi. Tale ipotesi deve però essere preclusa in base al tenore dell’articolo 2 comma 5, che invece prevede il trasferimento al Consorzio di bonifica centro – sud soltanto dei beni di proprietà dei consorzi soppressi e dei residui rapporti giuridici attivi, e non anche dei residui rapporti giuridici attivi.
Nel caso di specie, quindi, la norma regionale in oggetto prevede il trasferimento delle funzioni dei consorzi soppressi, ma non prevede né la soppressione previa liquidazione, né la successione in universum ius.
Anche per questa disposizione si rileva che, per tale via, la legge regionale incide, di fatto, sull’assetto predisposto dal codice civile in materia di liquidazione Consorzi , materia riservata alla sfera di competenza legislativa esclusiva statale in virtù dell’articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione in materia di ordinamento civile.
Al riguardo si ricorda che, anche secondo la giurisprudenza amministrativa “La successione tra enti pubblici, in quanto non regolata in via generale dall'ordinamento, viene ordinariamente disciplinata dalle singole leggi che la dispongono. In linea di principio, tuttavia, la soppressione di un ente pubblico non determina il venir meno della sua soggettività tutte le volte in cui, trasferita la totalità dei rapporti ad esso facenti capo, sia di una parte dei medesimi prevista la liquidazione, affidata non già ad organi ordinari dell'Ente subentrato nei rapporti da liquidare, bensì da un organo appositamente istituito in qualità di liquidatore dei rapporti pregressi. In caso di mancata previsione di alcuna fase liquidatoria, non può che concludersi in ordine all'avvenuta successione in universum ius, (T.A.R. Lazio Roma Sez. II bis Sent., 02-10-2009, n. 9558).

Le norme sopra richiamate, per i motivi descritti, risultano violare l’articolo 117, lettera l) della Costituzione che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile e devono quindi essere impugnate ai sensi dell'articolo 127 della Costituzione.

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