Dettaglio Legge Regionale

Assestamento al bilancio 2020 – 2022 con modifiche di leggi regionali. (7-8-2020)
Lombardia
Legge n.18 del 7-8-2020
n.33 del 11-8-2020
Politiche economiche e finanziarie
7-10-2020 / Impugnata
Legge della regione Lombardia del 7/08/2020, n. 18 “Assestamento al bilancio 2020 - 2022 con modifiche di leggi regionali” presenta alcuni profili di non conformità alla Carta costituzionale e va pertanto impugnata per le ragioni che si illustrano.
L’art. 28 della legge in parola interviene sulla durata della validità dei titoli edilizi, paesaggistici e delle convenzioni di lottizzazione disciplinandola riguardo alla proroga dei termini in modo difforme da quanto previsto dall'articolo 103, commi 2 e 2-bis, del decreto-legge n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020, nonché dall’articolo 10, commi 4 e 4-bis, del decreto-legge n. 76/2020, convertito dalla legge n. 120/2020, senza peraltro prevedere la comunicazione del soggetto interessato di volersene avvalere e senza far salva la compatibilità dei titoli abilitativi con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati, in violazione dei principi fondamentali della materia edilizia, rientrante in quella più generale del «governo del territorio» oggetto di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost..

Si evidenzia preliminarmente che, anche nell'attuale situazione di emergenza collegata alla diffusione del virus Covid-1 9, gli interventi normativi delle Regioni e delle Province autonome, nello specifico in materia edilizia, debbano armonizzarsi con il complesso dei provvedimenti adottati dallo Stato finalizzati a garantire la salute dei cittadini e al contempo sostenere il sistema economico e non possano produrre deroghe alla normativa statale di settore superando l'ambito di competenza sopra menzionato.

Ciò posto, va evidenziato che, in considerazione della situazione emergenziale in atto, il legislatore nazionale è intervenuto sulla disciplina dei titoli abilitativi agli interventi edilizi e sulle convenzioni di lottizzazione, prorogandone la validità.
In particolare:
1) l'articolo 103, commi 2 e 2 bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, 18 (recante "Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19"), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, ha disposto che:
"(omissis)
2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segna/azioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità, nonché alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.
2-bis. Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, sono prorogati di novanta giorni. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonché dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98";

2) l'articolo 10, commi 4 e 4 bis, del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76 (recante "Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale”) convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, ha previsto che:
"(omissis).
4. Per effetto della comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere del presente comma, sono prorogati rispettivamente di un anno e di tre anni i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2 02 0, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell'interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell'interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. Le disposizioni di cui al primo periodo del presente comma si applicano anche ai permessi di costruire per i quali l'amministrazione competente abbia già accordato una proroga ai sensi dell'articolo 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. La medesima proroga si applica alle segnalazioni certificate di inizio attività presentate entro lo stesso termine ai sensi degli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.
4-bis. Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono prorogati di tre anni. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonché dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98".

Passando all'analisi della legge regionale, approvata in data 28 luglio 2020, l'articolo 28 recita:
"1. Anche in considerazione del permanere di gravi difficoltà per il settore delle costruzioni, derivanti dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, è prorogata la validità:
a) di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, per tre anni dalla data di relativa scadenza;
b) delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 46 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e dei termini da esse stabiliti, nonché di quelli contenuti in accordi similari, comunque denominati, previsti dalla legislazione regionale in materia urbanistica, stipulati antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza.
2. Le scadenze dei termini previsti agli articoli 8-bis, commi i e 2, e 40-bis, comma 1, primo e quarto periodo, della L.R. 1212005, nonché del termine di cui all'articolo 8, comma 2, della legge regionale 26 novembre 2019, n. 18 (Misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e. territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 "Legge per il governo del territorio" e ad altre leggi regionali), differite in applicazione dell'articolo 1, comma 1, della legge regionale 31 marzo 2020, n. 4 (Differimento dei termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali e disposizioni urgenti in materia contabile e di agriturismi, in considerazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19), sono prorogate fino al 31 dicembre 2020.
3. L'efficacia delle deliberazioni della Giunta regionale relative ai criteri di cui agli articoli 11, comma 5, e 43, comma 2-quinquies, della L. R. 1212005 è sospesa per novanta giorni dalla data di pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione Lombardia delle stesse deliberazioni per consentire e agevolare le valutazioni di competenza dei comuni, ai fini della relativa applicazione”.

Così delineato il quadro normativo di riferimento, si rappresenta che è principio pacifico nella giurisprudenza della Corte Costituzionale quello secondo cui, nell'ambito della materia concorrente «governo del territorio», prevista dall'articolo 117, comma terzo, della Costituzione, i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale (sentenze n. 259 del 2014, n. 139 e n. 102 del 2013 n. 303 del 2003).

Con riguardo alla portata dei «principi fondamentali» riservati alla legislazione statale nelle materie di potestà concorrente, la Corte Costituzionale ha avuto modo di chiarire, tra l'altro, che «il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio [...] deve essere inteso nel senso che l'una è volta a prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all'altra spetta l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi» (sentenze n. 272 del 2013 e n. 237 del 2009).

La legge regionale in esame, nel regolamentare la disciplina della validità dei titoli edilizi, paesaggistici e delle convenzioni di lottizzazione, lungi dall'adottare una disciplina di dettaglio rispetto a quella statale, ha introdotto una normativa sostitutiva dei principi dettati dal legislatore statale.

Ed invero l'articolo 28 della legge regionale nel prevedere, al comma 10, lettera a), che la validità di attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, è tre anni dalla data di relativa scadenza, si pone in contrasto con la previsione contenuta nell'articolo 103, comma 2, del decreto- legge n. 18 del 2020, che, individua un meccanismo di proroga automatica dei titoli in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, e fissa il termine finale della stessa al novantesimo giorno successivo alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

Peraltro, la medesima disposizione, diversamente sia dal testo dell'articolo 10, comma 4, del decreto-legge n. 76 del 2020 vigente alla data di approvazione della disposizione regionale che dal testo del medesimo articolo 10, comma 4, del citato decreto-legge, come modificato dalla legge di conversione:
- individua un termine di proroga diverso disponendo, per quelli in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, la proroga per tre anni dalla data di relativa scadenza. Al riguardo, si sottolinea che l'articolo 10, comma 4, del decreto semplificazioni (anche prima delle modifiche apportate della legge di conversione), stabilisce la proroga, rispettivamente di un anno e di tre anni dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020;
- non ancora l'operatività della proroga alla comunicazione del soggetto interessato di volersene avvalere;
- non contiene la previsione che fa salva la compatibilità dei i titoli abilitativi, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati.

In relazione alla disciplina delle convenzioni di lottizzazioni, l'articolo 28, comma 1°, lettera b), della legge regionale, nel prevedere la proroga per gli atti "stipulati antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza", si pone in contrasto:
- con l'articolo 103, comma 2 bis del decreto-legge c.d. Cura Italia vigente al momento dell'approvazione e della successiva pubblicazione della legge regionale, che stabilisce la proroga per le convenzioni di lottizzazione e i piani attuativi in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020;
- con l'articolo 10, comma 4-bis del decreto-legge c.d. Semplificazione, che individua il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono prorogati di tre anni.

Alla luce della ricostruzione sopra effettuata, la legge regionale in esame comporta l'invasione della. riserva di competenza statale alla formulazione di principi fondamentali, con tutti i rischi per la certezza e per l'unitarietà della disciplina che tale invasione comporta.
Il contrasto tra la disciplina statale e quella regionale comporta la violazione dei principi fondamentali della materia edilizia, rientrante in quella più generale del «governo del territorio» oggetto di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la disciplina statale dei "titoli edilizi" costituisce norma di principio (Corte costituzionale 9 marzo 2016, 49).

Per le esposte ragioni, si ritiene quindi di impugnare innanzi alla Corte costituzionale, ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione, la legge della Regione Lombardia n. 18 del 2020, limitatamente all’articolo 28, che interviene sulla durata della validità dei titoli edilizi, paesaggistici e delle convenzioni di lottizzazione, in violazione dei principi fondamentali della materia edilizia, rientrante in quella più generale del governo del territorio oggetto di competenza concorrente ex art. 117, terzo comma, Cost., con riferimento all'articolo 103, commi 2 e 2-bis, del decreto-legge n.18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020, nonché all’articolo 10, commi 4 e 4-bis, del decreto-legge n. 76/2020, convertito dalla legge n. 120/2020.

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