Dettaglio Legge Regionale

Norme sul divieto di utilizzo e detenzione di esche avvelenate. (24-10-2017)
Molise
Legge n.15 del 24-10-2017
n.58 del 26-10-2017
Politiche infrastrutturali
8-11-2018 / Rinuncia impugnativa
Con delibera del Consiglio dei Ministri del 18 dicembre 2017 il Governo ha deliberato l’impugnativa di numerose disposizioni della legge regionale della Regione Molise n. 15 del 24 ottobre 2017 recante "Norme sul divieto di utilizzo di esche avvelenate". Le censure, riguardanti in particolare gli articoli 3,4,5,6,7,9 e 10 della legge regionale, avevano recepito le osservazioni critiche formulate dagli Uffici legislativi dei Ministeri della Salute, dell’Interno e della Giustizia. In particolare le norme, risultando in contrasto con l’ordinanza del 13 giugno 2016 del Ministro della Salute recante "Norme sul divieto di utilizzo e di detenzione di esche o di bocconi avvelenati", erano apparse violare l’ articolo 117, secondo comma, lettere g), l), r) e s), della Costituzione riguardanti l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, l’ordinamento civile e penale , il coordinamento statistico ed informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale e la tutela dell’ambiente.
La Regione Molise, con l’articolo 16 della legge regionale n. 1/2018 – “Disposizioni collegate alla manovra di bilancio 2018/2020 in materia di entrate e spese. Modificazioni e integrazioni di leggi regionali” – ha disposto l’abrogazione, a far data dal 25 gennaio 2018, dell’intera legge regionale n. 15/2017.
Pertanto, alla luce di quanto sopra esposto, su conforme parere dei Ministeri dell'Interno, della Salute e della Giustizia, si propone la rinuncia all’impugnativa pendente, considerato che l’abrogazione delle norme è intervenuta in tempi ragionevolmente tempestivi, tali da potersi ritenere che le stesse non abbiano trovato applicazione medio tempore.
18-12-2017 / Impugnata

La legge regionale, che detta norme sul divieto di utilizzo di esche avvelenate, presenta numerose norme che risultano invasive di ambiti competenziali riservati allo Stato dall’ articolo 117, secondo comma, lettere g), l), r) e s), riguardanti l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, l’ordinamento civile e penale , il coordinamento statistico ed informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale e la tutela dell’ambiente , e 117 terzo comma della Costituzione, con riferimento ai principi fondamentali in materia di tutela della Salute.
Le norme regionali si prefiggono di prevenire e contrastare il fenomeno degli avvelenamenti volontari di animali domestici e selvatici provocati dall’utilizzo di esche e bocconi avvelenati, a tal fine la Regione ritiene di intervenire "ai fini della tutela della salute umana, dell’igiene pubblica, dell’'ambiente e degli animali ". Il legislatore regionale individua, quindi, le condotte vietate (articolo 1); prevede svariati obblighi a carico del medico veterinario (articolo 3), dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale (articolo 4), del Sindaco (articolo 5), del Comando Carabinieri Forestale (articolo 6), del Comune (ai fini della bonifica delle aree, articolo 7); delega alla Giunta regionale il compito di stilare una lista di sostanze e/o prodotti velenosi (articolo 8); prevede la comminatoria di sanzioni amministrative (articolo 9) ed accessorie "obbligatorie " (articolo 10). Le disposizioni regionali afferiscono , in parte, ad ambiti di competenza esclusiva statale e, in ogni caso, anche laddove riferibili alla tutela della salute (di competenza concorrente), le medesime non siano rispettose dei principi fondamentali dettati dalla legislazione statale, rispetto alla quale si sovrappongono , infedelmente, ovvero si discostano.
Nel caso specifico,si ricorda che il Ministero della Salute, con ordinanza del 13 giugno 2016, prorogata il 21 giugno 2017 (e, quindi, allo stato vigente), ha dettato "Norme sul divieto di utilizzo e di detenzione di esche o di bocconi avvelenati".
Tale ordinanza e stata emanata ai sensi dell'articolo 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (che prevede, al primo comma, in capo al Ministro della Sanità — ora Salute — il potere di adozione di ordinanze di carattere contingibile ed urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria; essa ha, in questo caso, efficacia sull'intero territorio nazionale. In ogni caso, poi, la stessa giustificata ai sensi dell'art. 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59.), relativo agli "Interventi d'urgenza".
Peraltro il Ministro della Salute, fin dal 2008, si è attivato nel settore in esame tramite lo strumento dell'ordinanza (O.M.S. 18 dicembre 2008) prefiggendosi l'obiettivo di monitorare gli avvelenamenti e di conoscerne i luoghi e i veleni maggiormente utilizzati, agevolando le connesse indagini di polizia, dirette all'individuazione dei colpevoli ed alla comminatoria delle pertinenti sanzioni penali ed amministrative. La premessa all'ordinanza da ultimo emanata indica le fonti del diritto interno ed europeo in materia, delineando l'impalcatura normativa di riferimento, i cui pilastri sono rappresentati da:
- T.U. delle leggi sanitarie (r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 e s.m.i.);
- Regolamento di polizia veterinaria (d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 350 e s.m.i.);
- Legge 11 febbraio 1992, n. 157;
- Decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 174;
- Codice penale — articoli 440, 544 bis, 544 ter, 638, 650, 674;
- Regolamenti (CE) nn. 1107/2009 e 528/2012.
L'articolo 1 dell'ordinanza del Ministro della salute precisa quali siano le condotte vietate (è vietato a chiunque utilizzare in modo improprio, preparare, miscelare e abbandonare esche e bocconi avvelenati o contenenti sostanze nocive o tossiche, compresi vetri, plastiche e metalli o materiale esplodente, che possono causare intossicazioni o lesioni o la morte del soggetto che li ingerisce; sono vietati, altresì, la detenzione, l'utilizzo e l'abbandono di qualsiasi alimento preparato in maniera tale da poter causare intossicazioni o lesioni o la morte del soggetto che lo ingerisce) e quali le finalità del divieto (tutela della salute pubblica, della salvaguardia e dell'incolumità delle persone, degli animali e dell'ambiente). Sono quindi disciplinati:
- la deratizzazione (articolo 2);
- gli obblighi di segnalazione a carico del proprietario o del responsabile dell'animale deceduto a causa di esche o bocconi avvelenati o che abbia
manifestato una sintomatologia riferibile ad avvelenamento (articolo 3);
- gli obblighi di comunicazione in capo al medico veterinario (articolo 4);
-gli oneri, ai fini della identificazione del veleno o della sostanza che ha provocato l'avvelenamento, a carico della ASL (che, ai sensi dell'articolo 5, deve garantire l'invio di carcasse di animali deceduti per avvelenamento e campioni biologici da essi prelevati, nonche di esche o bocconi sospetti di avvelenamento all'Istituto Zooprofilattico Sperimentale);
-gli accertamenti che l'Istituto Zooprofilattico Sperimentale deve compiere sui
campioni, anche nel caso in cui siano conferiti dagli organi di polizia giudiziaria (articolo 6);
- i compiti del sindaco, le modalità di bonifica dei luoghi, il coordinamento
effettuato dalla Prefettura (articolo 7).
Come noto tale divieto rappresenta una estensione del divieto di utilizzo di bocconi avvelenati previsto dall'articolo 21 della legge quadro n. 157/1992 in materia di protezione della fauna selvatica; divieto sanzionato penalmente, anche laddove riferito alle pertinenti leggi regionali in materia (articolo 30).

Seppure l’ordinanza ministeriale non voglia considerarsi rappresentare, di per se, adeguato parametro normativo di legittimità costituzionale - considerato che solo eccezionalmente tale parametro e stato ancorato a fonti sub-legislative quali i decreti ministeriali, e tenuto conto delle oscillazioni in merito alla natura giuridica delle ordinanze - essa risulta sicuramente di ausilio nella individuazione delle pertinenti fonti giuridiche – che sopra si sono specificate - e degli ambiti di competenza statale e regionale. La legge in esame, andando a disciplinare la materia ricalcando, peraltro non fedelmente, le norme della citata ordinanaza ministeriale interviene senza dubbio in ambiti di competenza riservati allo Stato, quali sicuramente la tutela dell’ambiente e quella della salute , con innegabili profili inerenti l’ordinamento civile e penale, l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonché relativi al coordinamento statistico ed informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale.
Ciò premesso, risultano censurabili, per violazione delle norme interposte sopra citate e quindi in contrasto con l’articolo 117, secondo comma lettere g), l), r) e s) e terzo comma della Costituzione , le seguenti norme della legge regionale in esame:

- l'articolo 3, dedicato ai compiti del medico veterinario, prevede, al comma 1 un obbligo di segnalazione a carico del proprietario o del responsabile dell'animale deceduto, la cui portata è differente rispetto a quanto previsto dall'articolo 3 dell'O.M. 13 giugno 2016. Tale previsione è riferibile alla materia ordinamento civile (afferendo agli obblighi ed alle connesse responsabilità imputabili al proprietario e/o al responsabile di un animale) nonché all'ordinamento penale (tenuto conto delle disposizioni ad hoc previste dal codice penale); al comma 2 si prevede che il veterinario debba provvedere agli obblighi di comunicazione entro e non oltre ventiquattro ore, mentre nell'O.M. si usa l'avverbio "immediatamente" (cfr. art. 4 O.M. — in linea con art. 264, T.U. Leggi sanitarie relativamente alle malattie infettive diffusive del bestiame, accertate o sospette); al comma 3 si prevede che il veterinario invii all'Istituto zooprofilattico sperimentale territorialmente competente i campioni e/o la carcassa dell'animale, mentre nell'O.M. tale compito è affidato all'azienda sanitaria locale che ha facoltà di delegare (autorizzare) tale compito al medico veterinario libero professionista ovvero al proprietario dell'animale (cfr. art. 5);

- l'articolo 4 è dedicato ai compiti deferiti all'Istituto zooprofilattico sperimentale che corrispondono, solo in parte, a quelli indicati nell'O.M. all'articolo 6. La Regione avrebbe dovuto temporizzare e disciplinare sia gli esami necroscopici, che l'esame ispettivo delle esche o dei bocconi sospetti, in conformità alle previsioni ministeriali, ovvero a richiamandole in toto, tenuto conto dei conseguenti obblighi di comunicazione alle autorità competenti ed all'autorità giudiziaria;

- l'articolo 5 disciplina i compiti del sindaco sulla falsariga di quanto previsto dall'O.M. all'articolo 7; si ritiene, tuttavia, che i poteri attribuiti al Sindaco, con ordinanza ministeriale, non possano costituire oggetto di un intervento regionale, afferendo alla materia "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali" e a quella del "coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale", salvo che non si faccia espresso richiamo all'ordinanza ;

-l'articolo 6 è dedicato al coordinamento delle attivita conferite al Comando Carabinieri Forestale (con cui la Giunta regionale è autorizzata a stipulare accordi "per il coordinamento di tutte le attivita connesse all'uso di esche e bocconi avvelenati") . La norma dunque afferisce alla materia "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali" ed a quella del "coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale", fermo restando che l'articolo 13, comma 5 del D.Lgs. 19/08/2016, n. 177 - Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, prevede: "II Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali ha facoltà di stipulare, nelle materie oggetto delle funzioni gia svolte dal Corpo forestale dello Stato e trasferite all'Arma dei carabinieri, specifiche convenzioni con le regioni per l'affidamento di compiti propri delle regioni stesse sulla base di un accordo quadro approvato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera l), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281";

- l'articolo 7 disciplina la bonifica delle aree ed attribuisce ulteriori poteri al Sindaco ed alla Regione; quanto ai poteri del Sindaco, che può disporre in via precauzionale la sospensione di attivita cinofile o, in casi particolarmente gravi, la sospensione temporanea delle attivita di pascolo. Anche tale disposizione sconfina nella materia "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali", fermo restando che al Sindaco sono riconosciuti dal legislatore statale dei poteri di ordinanza ad hoc, sia nella sua veste di rappresentante della comunità locale (cfr. articolo 50, TUEL) che in quella di ufficiale del Governo (cfr. articolo 54, TUEL);

- l'articolo 9 disciplina le sanzioni amministrative, ma non rispetta le previsioni della legge n. 689/81; in particolare, al comma 1 si richiama l'articolo 13, comma 4 della legge n. 689/81, ma si ritiene che il richiamo debba riferirsi al comma 2 della medesima disposizione ("Possono altresì procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria.''); al comma 2 si prevede il raddoppio della sanzione amministrativa per chiunque violi le disposizioni di cui all'articolo 1 "in una zona interessata dal fenomeno nell'ultimo anno": tale disposizione pone a carico dell'autore dell'illecito una circostanza al medesimo non imputabile, in violazione dell'articolo 3 della legge n. 689/81 (cfr. comma 1: "Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa.");

- l'articolo 10 regolamenta le sanzioni accessorie che definisce "obbligatorie" (comma 5) prevedendo: a) la sospensione di provvedimenti autorizzativi lato sensu intesi, ovvero la loro revoca (in caso di reiterazione); b) il decadimento — per almeno tre anni — dall'accesso a contributi comunitari in capo a soggetti titolari di aziende zootecniche; c) nonché delle sanzioni speciali nel caso in cui l'autore dell'illecito rivesta la qualifica di guardia particolare giurata o di guardia volontaria. Quanto all'obbligatorietà, tale previsione contrasta con la legge n. 689/81 che considera le sanzioni accessorie facoltative, ad eccezione di alcuni casi particolari (cfr. articoli 20 e 21, nonché, quanto ai criteri, l'articolo 11: "Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche. "). Si rileva inoltre che la "revoca definitiva del decreto o della nomina di guardia particolare giurata o di guardia volontaria" andrebbe ad incidere, quanto alla figura della "guardia particolare giurata", su materia di competenza esclusiva statale — ordinamento civile e/o sicurezza dello Stato - disciplinata dal Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773 - Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza — all'articolo 133 e seguenti, che affida al Prefetto il rilascio della licenza e che contempla le ipotesi di revoca o ricusazione (articolo 136). Infine, in merito alla figura della "guardia volontaria", la norma regionale non risulta chiara, nè si raccorda con le disposizioni regionali in materia, non precisando se trattasi di guardia ambientale volontaria (disciplinata con propria L.R. 29/08/2006, n. 23 - Istituzione del Servizio Regionale di Vigilanza Ambientale Volontaria., che all'articolo 5 disciplina la "Revoca della nomina a Guardia Ambientale Volontaria.": 1. Le Associazioni di cui alla presente legge, possono chiedere al Presidente della Provincia competente per territorio in qualunque momento e per qualsiasi motivo la revoca della nomina a Guardia Ambientale volontaria dei propri aderenti. 2. Il Presidente della Provincia revoca la nomina a Guardia Ambientale Volontaria a coloro che non siano pia in possesso dei requisiti previsti dal precedente articolo 2, comma 3, nonche a coloro che non frequentano regolarmente i corsi periodici di aggiornamento. La nomina a Guardia Ambientale Volontaria e altresi revocata per gravi o reiterate inadempienze, irregolaritd o difformita del servizio.) o di guardia zoofila volontaria (cfr. Reg. reg. 10/06/2008, n. 1 - Regolamento per la formazione e la nomina delle guardie zoofile volontarie.).

Per i motivi sopra indicati la legge regionale, con riferimento alle norme sopra evidenziate, deve essere impugnata ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione.

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