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Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla protezione della natura 2007, della legge provinciale sulla valutazione d'impatto ambientale 2013, della legge provinciale per il governo del territorio 2015, del testo unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti 1987 e della legge provinciale sul commercio 2010 (21-7-2016)
Trento
Legge n.11 del 21-7-2016
n.30 del 26-7-2016
Politiche infrastrutturali
24-5-2017 / Rinuncia impugnativa
Con delibera del Consiglio dei Ministri del 23 settembre 2016, il Governo ha impugnato dinanzi alla Corte Costituzionale l'articolo 9 della legge della Provincia Autonoma di Trento n. 11 del 21 luglio 2016, recante "Modificazioni della legge provinciale sulle foreste e sulla protezione della natura 2007, della legge provinciale sulla valutazione d'impatto ambientale 2013, della legge provinciale per il governo del territorio 2015 del testo unico provinciale sulla tutela dell'ambiente dagli inquinamenti 1987 e della legge provinciale sul commercio 2010", pubblicata nel BUR della Regione Trentino-Alto Adige 26 luglio 2016, n. 30 suppl. n. 6.

La disposizione censurata inseriva nella l.p. n. 11/2007, l'art. 44-sexies concernente il Piano del Parco nazionale dello Stelvio. Il comma 3 di tale articolo era censurato in quanto ometteva di riconoscere la prevalenza di detto piano sugli altri strumenti di pianificazione territoriale, secondo quanto stabilito nei principi in materia di pianificazione dei Parchi contenuti nella legge n. 394/1991, in netto contrasto, in particolare, con quanto previsto dall’art. 12, comma 7, di tale legge. Per gli stessi motivi era censurato il comma 8 del medesimo articolo 44 sexies, che sostanzialmente confermava l’impianto normativo contenuto nel comma 3. Tale disposizione, infatti, prevedeva che l’approvazione del piano del parco “equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza per le opere pubbliche o di pubblica utilità che esso prevede”, evitando di riportare l’inciso della disposizione nazionale che prescrive la speciale sovraordinazione del piano medesimo agli altri strumenti di pianificazione. Si contestava inoltre la violazione del principio di leale collaborazione dettato dalla Costituzione per contrasto con l’articolo 3, commi 1 e 2, dell’intesa sottoscritta l’11 febbraio 2015 e con l’articolo 1, comma 1, e 3, comma 1, del d.p.r. n. 279/1974, in quanto tali norme richiamano il necessario rispetto dei principi dell’ordinamento statale in materia di aree protette.

Con l'articolo 26 della legge provinciale 29 dicembre 2016, n. 19 (Legge collegata alla manovra di bilancio provinciale 2017), pubblicata nel BUR 30 dicembre 2016, n. 52, straord. n. 3, la Provincia Autonoma di Trento ha modificato in più punti l’articolo 44 sexies della l.p. n. 11/2007, al fine di superare i sopraccitati rilievi. In particolare, la novella:
- riformula il comma 3, al fine di restituire preminenza alle previsioni del Piano del Parco, stabilendo che esso tenga luogo del PRG per le parti di territorio comunale che ricadono nel parco, ma che, quando il Piano per il parco vi faccia rinvio, i PRG possano comunque intervenire con una disciplina integrativa e di dettaglio riguardante gli insediamenti storici, le aree urbane consolidate e le aree specificamente destinate all’insediamento;
- con le modifiche dei commi 4, 5 e 6 si è previsto l’obbligo per il PRG e il PTC di conformarsi a quanto previsto dal Piano del Parco.

I rilievi al comma 8 dell’art. 44-sexies appaiono superati in ragione del nuovo comma 3 del medesimo articolo, in quanto l’illegittimità lamentata conseguiva dalla limitazione al Piano del parco contenuta nella previgente formulazione.

Alla luce delle modifiche introdotte si ritiene che i rilievi formulati dal Governo con riferimento alla legge provinciale n. 11/2016 siano stati superati. Considerato che la Provincia ha fornito rassicurazione in merito al fatto che la norma originaria impugnata non ha trovato applicazione concreta, acquisito anche il parere favorevole del competente Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare, sussistono i presupposti per deliberare la rinuncia al ricorso pendente avverso la suddetta l.p. n. 11/2016.
23-9-2016 / Impugnata
La legge provinciale, che detta norme di modifica di diverse discipline provinciali in materia di foreste, protezione della natura 2007, valutazione d'impatto ambientale, governo del territorio 2015, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e commercio , è censurabile relativamente alla disposizione contenuta nell’articolo 9 , che, per i motivi di seguito specificati , eccede dalle competenze della Provincia Autonoma di Trento, violando l’articolo 8 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. (D.P.R.31 agosto 1972, n. 670: Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige ).
Si premette che, in base all’articolo 8 dello Statuto Speciale per la Regione Trentino Alto Adige, la Provincia Autonoma di Trento è dotata di potestà legislativa primaria in materia di “alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna” (comma 1, punto 16) . Detta potestà legislativa deve esplicarsi, ai sensi della medesima norma statutaria, entro i limiti enunciati dall’articolo 4 del medesimo Statuto speciale, ovvero in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali - tra i quali è compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali - nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
Dunque la potestà legislativa primaria in materia di «parchi per la protezione della flora e della fauna non può esplicarsi senza alcun limite, dovendo, viceversa, rispettare i precetti previsti dalla normativa europea e costituzionale e le c.d. “norme di grande riforma economico sociale” poste dallo Stato nell’esercizio delle proprie competenze legislative, tra quest’ultime, per quel che qui è di più prossimo interesse, rilevano quelle poste dalla legislazione statale in tema di «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema».
Sul punto, la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 104/2008, ha affermato che «la disciplina unitaria di tutela del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente, e , quindi, altri interessi. Ciò comporta che la disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente «viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza», salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata nell'esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell'ambiente».
Recentemente la stessa Corte, nella sentenza n. 151/2011, con riferimento ad una legge della provincia autonoma di Bolzano, ha asserito che, «non è consentito alle Regioni ed alle Province autonome di legiferare, puramente e semplicemente, in campi riservati dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato, ma soltanto di elevare i livelli di tutela degli interessi costituzionalmente protetti, purché nell’esercizio di proprie competenze legislative, quando queste ultime siano connesse a quelle di cui all’art. 117, secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenza n. 378 del 2007).
Tutto ciò premesso risulta censurabile la disposizione contenuta nell’articolo 9 della legge provinciale in esame che introduce, al Capo III bis del Titolo V della legge provinciale n. 11/2007 (legge provinciale sulle foreste e sulla protezione della natura 2007), l’articolo 44-sexies. Detto articolo, al comma 3, prevede che «Il piano del parco nazionale tiene luogo dei piani regolatori generali (PRG) limitatamente alle parti del territorio comunale ricadenti nel parco, esclusi gli insediamenti storici, le aree urbane consolidate e le aree specificamente destinate all'insediamento, come individuati dai PRG ai sensi della legge provinciale 4 agosto 2015, n. 15 (legge provinciale per il governo del territorio 2015), alla data di entrata in vigore di quest'articolo. A tal fine il piano del parco nazionale contiene la specifica documentazione urbanistica, cartografica e normativa prevista dalla legge provinciale per il governo del territorio 2015 come contenuto dei PRG. Il piano del parco nazionale può rinviare ai PRG la disciplina integrativa e di dettaglio di alcune sue previsioni.».
Il successivo comma 8 del medesimo articolo dispone, inoltre, che «l'approvazione del piano equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza per le opere pubbliche o di pubblica utilità che esso prevede. Alle previsioni del piano del parco nazionale che assoggettano beni determinati a vincoli preordinati all'espropriazione si applica l'articolo 48 della legge provinciale per il governo del territorio 2015.».
Si rappresenta che in data 11 febbraio 2015, è stata sottoscritta un’intesa tra lo Stato, le province autonome di Trento e di Bolzano e la regione Lombardia concernente «l'attribuzione di funzioni statali e dei relativi oneri finanziari riferiti al Parco nazionale dello Stelvio, ai sensi dell'articolo 1, comma 515, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e dell'articolo 11, comma 8, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116». In particolare, all’articolo 3, commi 1 e 2, della citata intesa è stabilito che «1. tutte le funzioni di tutela e di gestione del Parco nazionale dello Stelvio sono trasferite alle Province autonome di Trento e di Bolzano e alla Regione Lombardia secondo le forme, nei limiti e con le modalità stabilite dalla presente intesa e dal regolamento di cui all’allegato A della stessa intesa. La predette funzioni sono comunque esercitate in armonia con le finalità e i principi dell’ordinamento statale in materia di aree protette, nonché con la disciplina dell’Unione europea relativa alla rete Natura 2000.
2. il Piano e il regolamento del Parco sono predisposti e approvati, per le parti di rispettiva competenza territoriale, da ciascuna Provincia autonoma e dalla Regione Lombardia, in conformità alle linee guida e agli indirizzi approvati dal Comitato di coordinamento e di indirizzo di cui all’articolo 2 secondo il modello previsto dalla normativa nazionale in materia di aree protette. A tal fine le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Regione Lombardia, nel rispetto dei principi fondamentali previsti dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394, provvedono con proprie leggi a disciplinare la procedura di formazione e approvazione delle rispettive proposte di piano e di regolamento […]».
A seguito di tale intesa sono state apportate delle modifiche all’articolo 3 del d.p.r. n. 279/1974 concernente le «norme di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste». Il nuovo comma 1 dell’articolo da ultimo citato, come modificato dall’articolo 1, comma 1, del d.lgs. n. 14/2016, stabilisce che «tra le funzioni esercitate dalle Province autonome di Trento e di Bolzano, ciascuna per il rispettivo territorio, ai sensi dell'articolo 1 del presente decreto sono comprese quelle concernenti il Parco nazionale dello Stelvio, al quale sarà conservata una configurazione unitaria e la denominazione, secondo le forme, nei limiti e con le modalità stabilite dall'intesa sottoscritta in data 11 febbraio 2015 ai sensi dell'articolo 1, comma 515, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e dell'articolo 11, comma 8, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116. Le funzioni sono esercitate in armonia con le finalità e i principi dell'ordinamento statale in materia di aree protette, nonché con la disciplina dell'Unione europea relativa alla rete ecologica Natura 2000 afferente la conservazione della diversità biologica. E' fatto salvo il rispetto della Convenzione per la protezione delle Alpi, fatta a Salisburgo il 7 novembre 1991, ratificata e resa esecutiva dall'Italia con legge 14 ottobre 1999, n. 403, e degli altri obblighi di diritto internazionale generale e pattizio. Restano inoltre ferme le procedure previste dalla normativa statale in materia di attività internazionale delle Regioni e degli enti locali».
Orbene, la legge n. 394 del 1991 “Legge quadro sulle aree protette” detta, in attuazione degli articoli 9 e 32 della Costituzione e nel rispetto degli accordi internazionali, i principi fondamentali per l'istituzione e la gestione delle aree naturali protette, al fine di garantire e di promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese. La tutela dei valori naturali ed ambientali nonché storici, culturali, antropologici tradizionali nel territorio del Parco è affidata all'Ente parco ed è perseguita attraverso lo strumento del piano per il parco, il quale suddivide il territorio sulla base del grado di protezione.
Nel caso in esame, appare necessario evidenziare quanto previsto dall’articolo 12 della legge quadro che, al comma 7, prevede che «il piano ha effetto di dichiarazione di pubblico generale interesse e di urgenza e di indifferibilità per gli interventi in esso previsti e sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione».
Alla luce del quadro normativo sopra esposto, si deve rilevare che la norma provinciale de qua presenta evidentemente profili di illegittimità costituzionale, come di seguito analizzati.
Il comma 3 del nuovo articolo 44-sexies, infatti, nel limitare la portata pianificatoria del Piano del Parco e dunque la sua sovraordinazione rispetto alle previsioni degli altri strumenti di gestione del territorio, escludendo gli insediamenti storici, le aree urbane consolidate e le aree specificamente destinate all’insediamento, come individuati dai PRG, si pone in netto contrasto con quanto previsto dal citato articolo 12, comma 7, legge n. 394/1991. Tra prevalenza, invero, è stata “limitata” unicamente rispetto ai piani paesaggistici, per quanto attiene alla tutela del paesaggio, dall’articolo 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Vi è di più. Il successivo comma 8 del nuovo articolo 44-sexies della legge provinciale n. 11/2007 non fa altro che confermare l’impianto normativo contenuto nel citato comma 3 richiamando solo parzialmente quanto previsto dall’articolo 12, comma 7, della legge n. 394/1991. La norma provinciale in esame prevede, invero, che l’approvazione del piano del parco «equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza per le opere pubbliche o di pubblica utilità che esso prevede» evitando di riportare l’inciso della disposizione nazione che prescrive la speciale sovraordinazione del piano medesimo agli altri strumenti di pianificazione.
Sul punto il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 6292/2012, ha affermato che «le prescrizioni del piano del parco hanno pertanto netta e automatica prevalenza sulle disposizioni contenute negli altri strumenti urbanistici, avendole la legge munite di una speciale sovraordinazione ed efficacia sostitutiva immediata rispetto agli altri atti di pianificazione urbanistica».
Conseguentemente a quanto sopra esposto, risulta palese anche la violazione del principio di leale collaborazione dettato dalla Costituzione, per mancato rispetto degli accordi raggiunti con l’Intesa sottoscritta l’11 febbraio 2015, che ha previsto espressamente che il piano del parco debba essere predisposto «secondo il modello dettato dalla normativa nazionale in materia di aree protette». Infatti, se è pur vero che alle Province autonome di Trento e di Bolzano e alla Regione Lombardia, sono state trasferite le funzioni di gestione e tutela del Parco nazionale provvedendo, con proprie leggi a disciplinare la procedura di formazione e approvazione del piano e del regolamento, dette funzioni devono esplicarsi «nel rispetto dei principi fondamentali previsti dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394».
Si deve in merito rilevare che – riguardo proprio regime statutario speciale – il Giudice costituzionale ha avuto modo di sottolineare la spettanza statale di importanti competenze in materia di tutela dell’ambiente. La sent. n. 210 del 1987, infatti, ha chiaramente evidenziato al riguardo che «la natura degli interessi da curare e salvaguardare, il loro livello, afferente all'ambito nazionale, le sostanziali finalità che sono quelle della protezione di valori costituzionali primari (artt. 9 e 32 Cost.), come già questa Corte ha più volte affermato (sentt. nn. 151/1986; 153/1986), giustificano ampiamente lo spessore dei poteri attribuiti allo Stato che sono anche in funzione di indirizzo e coordinamento, come si rileva anche specificamente dalla previsione di intese tra lo Stato e i soggetti di autonomia, anche speciale, per l'intreccio degli interessi nazionali, regionali e provinciali».

Alla luce di quanto sopra esposto, l’articolo 9, comma 1, della legge provinciale Trento n. 11/2016, che ha introdotto l’articolo 44-sexies nella legge provinciale n. 11/2007, viola l’articolo 117, secondo comma, lett. s) Cost. per contrasto con la normativa interposta di cui l’articolo 12, comma 7, legge n. 394/1991, nonché il principio di leale collaborazione dettato dalla Costituzione per contrasto con l’articolo 3, commi 1 e 2, dell’intesa sottoscritta l’11 febbraio 2015 e con l’articolo 1, comma 1, e 3, comma 1, del d.p.r. n. 279/1974.

Per i motivi esposti, si propone l’impugnativa dinanzi alla Corte costituzionale della legge della Provincia di Trento n. 11/2016, limitatamente alle disposizioni sopra richiamate.

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